劉道興：依靠群眾智慧破解復(fù)雜難題
——民權(quán)縣解決農(nóng)村承包地塊細碎化的調(diào)研與思考
農(nóng)村承包地塊細碎化，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展新階段制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革深化的一個突出問題。怎樣才能在堅持家庭承包制不動搖的前提下，在依法依規(guī)和保證群眾滿意的前提下，整合農(nóng)村承包土地，實現(xiàn)農(nóng)戶承包地“多塊變一塊、小塊并大塊”，已成為一個十分復(fù)雜的社會難題。
近年來，民權(quán)縣積極推進農(nóng)戶承包土地“互換并塊”，形成了“政府推動、部門指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村民自治”的民權(quán)模式，特別是他們充分依靠群眾智慧，運用最簡單的辦法來解決最復(fù)雜的難題，摸索出了一套切實可行、群眾歡迎的換地方法，平穩(wěn)和諧地實現(xiàn)了一個農(nóng)戶一塊承包地，打造了一個家庭承包制的升級版。
基本做法
政府充分發(fā)揮引導和組織作用。黨委政府通過反復(fù)調(diào)查研究，吃透情況，制定文件，明確指導思想、基本原則、具體政策和方法步驟；
鮮明地提出和堅持“兩個不變”的基本原則。就是堅持第二輪土地承包時每一承包戶的承包土地總面積不變和參與承包的人口數(shù)不變，這個原則的實質(zhì)是堅持家庭承包制不動搖，維護1990年以來農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定局面不動搖。
組織群眾對實際承包地面積進行準確丈量。在群眾對“互換并塊”大方案達成一致的前提下，對每戶的現(xiàn)在實有承包地進行丈量，使每個承包戶和每個村民組的田畝總數(shù)澄清底數(shù)，為下一步農(nóng)戶重新選地打好基礎(chǔ)。
通過“兩次抓鬮”確定換地順序。盡管土地基本狀況已經(jīng)差別不大，但具體到實際地塊相比還是有一些細微不同，群眾對解決這類問題的最好分配辦法就是“抓鬮”。民權(quán)各鄉(xiāng)村普遍采用了兩次抓鬮的辦法，第一次先把全村民組的所有地塊寫好地名由群眾代表抓出每一塊地的挑選順序編號，第二次抓鬮由每一戶群眾的代表抓出自己家選地的順序編號。
丈量確定每戶的新地塊并確權(quán)頒證。按照抓鬮確定的順序，為每個農(nóng)戶丈量合并到一大塊的承包土地，然后按照國家為家庭承包地確權(quán)頒證的有關(guān)規(guī)定，為每一農(nóng)戶按互換合并后的承包地頒證確權(quán)，做到了一家一戶一塊地一個證。
明顯成效
老百姓滿意了。種地省心了，方便了，更多勞動力可以外出打工了。集中播種、施肥、管理，產(chǎn)量也大大提高了。
更好堅持了家庭承包制和國家政策。民權(quán)縣的這一做法，表面上看是大面積調(diào)整了農(nóng)戶承包地，實際上僅僅是互換，僅僅是空間的變動，農(nóng)戶承包地的總面積和收益權(quán)均沒有改變。通過互換、調(diào)整和集中，細碎的土地變成一塊地，不僅好種好管，而且好確權(quán)好辦證，這對家庭承包制是進一步鞏固和完善。
提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。過去農(nóng)地細碎化，不適應(yīng)大機械耕作。以小麥收割為例，幾分地的小細碎地塊割一畝要60元，而幾十畝的整片大塊割一畝40元就行了。小塊變大塊不僅讓耕作方便了，實際上也促進了農(nóng)民增收。不僅如此，我省正在推進農(nóng)業(yè)高產(chǎn)田百千萬工程和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，通過多塊變一塊、小塊并大塊，使這些農(nóng)業(yè)項目的推進有了良好的農(nóng)戶基礎(chǔ)。。
加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐。隨著新型城鎮(zhèn)化步子加快，農(nóng)村更多人口希望離開農(nóng)村到城市去。把土地流轉(zhuǎn)給別人耕種，成為越來越多農(nóng)戶的迫切愿望。而土地細碎化，一家多塊地，流轉(zhuǎn)起來很不方便，一家一戶一塊地以后，土地流轉(zhuǎn)起來就容易多了，特別是辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)簡單了，甚至土地的租金也提高了。
促進了農(nóng)村社會和諧。土地互換并大塊以后，一家一塊地，土地的邊界鄰里大幅度減少，過去長期解決不了的土地糾紛問題也一下子大大緩解了。到2012年底，民權(quán)縣耕地互換合并總面積已經(jīng)完成了81%，沒有因為土地糾紛出現(xiàn)群眾上訪。
實現(xiàn)了糧食豐收，有利于國家糧食安全。土地變大塊以后，農(nóng)戶耕作管理更加用心專一。近幾年民權(quán)縣糧食單產(chǎn)穩(wěn)步提升，龍?zhí)伶?zhèn)已經(jīng)明確提出了要從噸糧田向噸半田努力的新目標。
經(jīng)驗和啟示
對于農(nóng)民群眾有需要、有要求，特別是有強烈愿望的事情，各級政府一定要扎扎實實推進。民權(quán)縣的做法告訴我們，只有堅持從群眾中來、到群眾中去的根本工作方法，善于發(fā)現(xiàn)農(nóng)民群眾的真實需要、有效需求和強烈愿望，并以此作為我們的工作重點和努力方向，群眾才能支持我們、配合我們、擁護我們。無論情況多么復(fù)雜，工作多么困難，群眾一旦被宣傳起來、發(fā)動起來、組織起來，復(fù)雜問題就會變得簡單，困難問題就會迎刃而解。
堅持國家法律法規(guī)不動搖與堅持從農(nóng)村實際出發(fā)相結(jié)合，充分尊重基層黨員干部群眾的首創(chuàng)精神。土地制度是農(nóng)村最根本的制度，家庭承包是農(nóng)村最基礎(chǔ)的經(jīng)營制度，我國三十多年改革開放發(fā)展的實踐表明，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，維護廣大農(nóng)民利益，保持農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，必須堅持農(nóng)村基本土地制度特別是家庭承包制度不動搖。但是這種不動搖絕不意味著具體的地塊調(diào)整不準進行。實際上自從家庭承包實行以來，國家一直鼓勵支持農(nóng)戶自愿、依法、有償進行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)戶之間自主進行土地互換。像民權(quán)縣這樣，在政府的引導下，依靠鄉(xiāng)村干部特別是村民組自我組織，實現(xiàn)承包地塊從細碎變?yōu)橐淮髩K，這樣更有利于家庭承包制的穩(wěn)定和長期堅持。在這一互換調(diào)整過程中，民權(quán)縣一些鄉(xiāng)、村，充分相信基層干部，充分依靠村民組織，在大張旗鼓宣傳“兩個不變”基本原則的同時，允許鼓勵在群眾愿意前提下結(jié)合具體情況進行一些承包地面積微調(diào)。比如，盡管大平原上土地狀況已經(jīng)總體上差別不大，但在具體到每個農(nóng)戶時還會仔細比較土地的遠近、土質(zhì)、水電渠配套情況、田間道路情況等細微差別，所以民權(quán)縣政府允許村民小組通過征求群眾意見，適當把土地分類，比如一些村、組把特別好、受歡迎的土地可以9分地當一畝，而地況稍微差一點的可以1畝1分或1畝2分當一畝。
堅持村民自治，實行一村一策、一組一策，充分依靠群眾解決自己的問題。民權(quán)縣堅持由政府制定大的政策和原則，明確實現(xiàn)“一家一戶一塊地”這一大目標，具體到哪個村干不干、怎樣干、什么時候干，縣里和鄉(xiāng)里均不做硬性要求，至今在民權(quán)縣仍有20%左右的行政村或村民組并沒有推行，縣里也不搞行政命令強行推進。特別是對于每一個村民組，大家熟悉的大大小小地塊，涉及到路、井、渠、樹、坑、墳以及有人過去已經(jīng)在承包地里建房、建養(yǎng)殖場等等十分具體、十分復(fù)雜的問題，均由村組干部和群眾代表一起反復(fù)商量，拿出解決方案。民權(quán)縣龍?zhí)伶?zhèn)黃莊村的支部書記黃合江深有感觸地說，有些事情外人一聽復(fù)雜得很，但是只要交給群眾，一個村民組的人解決自己之間的問題，往往十分簡單。關(guān)鍵是黨組織和政府要發(fā)揮作用，指明方向，組織群眾。只要村干部不想沾光，不怕吃虧，處事公道，堅持一切公開公正，因地制宜，因村制宜，因組制宜，再難的事情也就不難了。（劉道興 省社科院副院長、研究員）
近年來，民權(quán)縣積極推進農(nóng)戶承包土地“互換并塊”，形成了“政府推動、部門指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村民自治”的民權(quán)模式，特別是他們充分依靠群眾智慧，運用最簡單的辦法來解決最復(fù)雜的難題，摸索出了一套切實可行、群眾歡迎的換地方法，平穩(wěn)和諧地實現(xiàn)了一個農(nóng)戶一塊承包地，打造了一個家庭承包制的升級版。
基本做法
政府充分發(fā)揮引導和組織作用。黨委政府通過反復(fù)調(diào)查研究，吃透情況，制定文件，明確指導思想、基本原則、具體政策和方法步驟；
鮮明地提出和堅持“兩個不變”的基本原則。就是堅持第二輪土地承包時每一承包戶的承包土地總面積不變和參與承包的人口數(shù)不變，這個原則的實質(zhì)是堅持家庭承包制不動搖，維護1990年以來農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定局面不動搖。
組織群眾對實際承包地面積進行準確丈量。在群眾對“互換并塊”大方案達成一致的前提下，對每戶的現(xiàn)在實有承包地進行丈量，使每個承包戶和每個村民組的田畝總數(shù)澄清底數(shù)，為下一步農(nóng)戶重新選地打好基礎(chǔ)。
通過“兩次抓鬮”確定換地順序。盡管土地基本狀況已經(jīng)差別不大，但具體到實際地塊相比還是有一些細微不同，群眾對解決這類問題的最好分配辦法就是“抓鬮”。民權(quán)各鄉(xiāng)村普遍采用了兩次抓鬮的辦法，第一次先把全村民組的所有地塊寫好地名由群眾代表抓出每一塊地的挑選順序編號，第二次抓鬮由每一戶群眾的代表抓出自己家選地的順序編號。
丈量確定每戶的新地塊并確權(quán)頒證。按照抓鬮確定的順序，為每個農(nóng)戶丈量合并到一大塊的承包土地，然后按照國家為家庭承包地確權(quán)頒證的有關(guān)規(guī)定，為每一農(nóng)戶按互換合并后的承包地頒證確權(quán)，做到了一家一戶一塊地一個證。
明顯成效
老百姓滿意了。種地省心了，方便了，更多勞動力可以外出打工了。集中播種、施肥、管理，產(chǎn)量也大大提高了。
更好堅持了家庭承包制和國家政策。民權(quán)縣的這一做法，表面上看是大面積調(diào)整了農(nóng)戶承包地，實際上僅僅是互換，僅僅是空間的變動，農(nóng)戶承包地的總面積和收益權(quán)均沒有改變。通過互換、調(diào)整和集中，細碎的土地變成一塊地，不僅好種好管，而且好確權(quán)好辦證，這對家庭承包制是進一步鞏固和完善。
提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。過去農(nóng)地細碎化，不適應(yīng)大機械耕作。以小麥收割為例，幾分地的小細碎地塊割一畝要60元，而幾十畝的整片大塊割一畝40元就行了。小塊變大塊不僅讓耕作方便了，實際上也促進了農(nóng)民增收。不僅如此，我省正在推進農(nóng)業(yè)高產(chǎn)田百千萬工程和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，通過多塊變一塊、小塊并大塊，使這些農(nóng)業(yè)項目的推進有了良好的農(nóng)戶基礎(chǔ)。。
加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐。隨著新型城鎮(zhèn)化步子加快，農(nóng)村更多人口希望離開農(nóng)村到城市去。把土地流轉(zhuǎn)給別人耕種，成為越來越多農(nóng)戶的迫切愿望。而土地細碎化，一家多塊地，流轉(zhuǎn)起來很不方便，一家一戶一塊地以后，土地流轉(zhuǎn)起來就容易多了，特別是辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)簡單了，甚至土地的租金也提高了。
促進了農(nóng)村社會和諧。土地互換并大塊以后，一家一塊地，土地的邊界鄰里大幅度減少，過去長期解決不了的土地糾紛問題也一下子大大緩解了。到2012年底，民權(quán)縣耕地互換合并總面積已經(jīng)完成了81%，沒有因為土地糾紛出現(xiàn)群眾上訪。
實現(xiàn)了糧食豐收，有利于國家糧食安全。土地變大塊以后，農(nóng)戶耕作管理更加用心專一。近幾年民權(quán)縣糧食單產(chǎn)穩(wěn)步提升，龍?zhí)伶?zhèn)已經(jīng)明確提出了要從噸糧田向噸半田努力的新目標。
經(jīng)驗和啟示
對于農(nóng)民群眾有需要、有要求，特別是有強烈愿望的事情，各級政府一定要扎扎實實推進。民權(quán)縣的做法告訴我們，只有堅持從群眾中來、到群眾中去的根本工作方法，善于發(fā)現(xiàn)農(nóng)民群眾的真實需要、有效需求和強烈愿望，并以此作為我們的工作重點和努力方向，群眾才能支持我們、配合我們、擁護我們。無論情況多么復(fù)雜，工作多么困難，群眾一旦被宣傳起來、發(fā)動起來、組織起來，復(fù)雜問題就會變得簡單，困難問題就會迎刃而解。
堅持國家法律法規(guī)不動搖與堅持從農(nóng)村實際出發(fā)相結(jié)合，充分尊重基層黨員干部群眾的首創(chuàng)精神。土地制度是農(nóng)村最根本的制度，家庭承包是農(nóng)村最基礎(chǔ)的經(jīng)營制度，我國三十多年改革開放發(fā)展的實踐表明，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，維護廣大農(nóng)民利益，保持農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，必須堅持農(nóng)村基本土地制度特別是家庭承包制度不動搖。但是這種不動搖絕不意味著具體的地塊調(diào)整不準進行。實際上自從家庭承包實行以來，國家一直鼓勵支持農(nóng)戶自愿、依法、有償進行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)戶之間自主進行土地互換。像民權(quán)縣這樣，在政府的引導下，依靠鄉(xiāng)村干部特別是村民組自我組織，實現(xiàn)承包地塊從細碎變?yōu)橐淮髩K，這樣更有利于家庭承包制的穩(wěn)定和長期堅持。在這一互換調(diào)整過程中，民權(quán)縣一些鄉(xiāng)、村，充分相信基層干部，充分依靠村民組織，在大張旗鼓宣傳“兩個不變”基本原則的同時，允許鼓勵在群眾愿意前提下結(jié)合具體情況進行一些承包地面積微調(diào)。比如，盡管大平原上土地狀況已經(jīng)總體上差別不大，但在具體到每個農(nóng)戶時還會仔細比較土地的遠近、土質(zhì)、水電渠配套情況、田間道路情況等細微差別，所以民權(quán)縣政府允許村民小組通過征求群眾意見，適當把土地分類，比如一些村、組把特別好、受歡迎的土地可以9分地當一畝，而地況稍微差一點的可以1畝1分或1畝2分當一畝。
堅持村民自治，實行一村一策、一組一策，充分依靠群眾解決自己的問題。民權(quán)縣堅持由政府制定大的政策和原則，明確實現(xiàn)“一家一戶一塊地”這一大目標，具體到哪個村干不干、怎樣干、什么時候干，縣里和鄉(xiāng)里均不做硬性要求，至今在民權(quán)縣仍有20%左右的行政村或村民組并沒有推行，縣里也不搞行政命令強行推進。特別是對于每一個村民組，大家熟悉的大大小小地塊，涉及到路、井、渠、樹、坑、墳以及有人過去已經(jīng)在承包地里建房、建養(yǎng)殖場等等十分具體、十分復(fù)雜的問題，均由村組干部和群眾代表一起反復(fù)商量，拿出解決方案。民權(quán)縣龍?zhí)伶?zhèn)黃莊村的支部書記黃合江深有感觸地說，有些事情外人一聽復(fù)雜得很，但是只要交給群眾，一個村民組的人解決自己之間的問題，往往十分簡單。關(guān)鍵是黨組織和政府要發(fā)揮作用，指明方向，組織群眾。只要村干部不想沾光，不怕吃虧，處事公道，堅持一切公開公正，因地制宜，因村制宜，因組制宜，再難的事情也就不難了。（劉道興 省社科院副院長、研究員）
